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In Afrika geht es bei der Regierungsführung in kleinen Schritten nach vorn: Länder ringen um die Modernisierung von Regelwerken für Politik, Verwaltung und Unternehmensführung

Dezember 22, 2011

Kleine Schritte zur besseren Governance

Afrikanische Länder ringen um die Modernisierung von Regelwerken für Politik, Verwaltung und Unternehmensführung

«Good Governance» ist gut für eine nachhaltigere Wirtschaft. (Bild: Imago)Zoom«Good Governance» ist gut für eine nachhaltigere Wirtschaft.(Bild: Imago)

Seit über einem Jahrzehnt steht die gute Regierungs- und Unternehmungsführung im Vordergrund afrikanischer Entwicklungsbemühungen. Die Reformen gehen aber oft nicht tief genug.

Markus M. Haefliger, Nairobi

In Kenya prozessiert ein Kunde erfolgreich gegen eine Kreditkartenfirma, die eine Zahlung refüsierte, obwohl diese durch Einlagen gedeckt war. In Mauritius geht das Finanzministerium dazu über, das Budget statt über die Geldpresse mit Staatsanleihen zu finanzieren. Rwanda hält institutionelle Gläubiger an, Kreditinformationen auszutauschen und auch Schuldnern offenzulegen, damit diese Einsprache gegen ihre Beurteilung erheben können.

Messbarer Fortschritt

Die willkürlich ausgewählten Beispiele zeigen, dass sich Afrika in kleinen, aber zielgerichteten Schritten bewegt. Die Losung heisst «good governance». Es vergeht kaum ein Tag, an dem der Begriff – er umfasst im Englischen im Unterschied zur «guten Regierungsführung» im Deutschen auch die Unternehmensführung – nicht an Tagungen, Regierungstreffen oder in Expertenberichten auftaucht. Den Vorhaben ist gemeinsam, dass verbindliche Regeln bestimmt, Entscheidungswege offengelegt und Verantwortliche zu Rechenschaft verpflichtet werden.

Das Konzept der «good governance» brachte in den neunziger Jahren die Politik in die Entwicklungsdebatte zurück. Die Verordnung von Massnahmen zur makroökonomischen Stabilisierung hatte sich vielerorts als zu kurzsichtig erwiesen. In den zur Jahrtausendwende verabschiedeten Entwicklungszielen der Uno trat die gute Regierungsführung als zentrales Anliegen hervor, später auch im Entwicklungsprogramm der Afrikanischen Union und in den Hilfsprogrammen der G-20.

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Gleichzeitig begannen Organisationen, die Qualität der Regierungsführung zu messen. Die Stiftung des sudanesisch-britischen Milliardärs und Gönners Mo Ibrahim, die den ausführlichsten Index zu dem Thema veröffentlicht, beurteilt die nationalen Regelwerke in Afrika nach 86 Messwerten in den Kategorien Rechtsstaat, Demokratie/Menschenrechte, wirtschaftliche Rahmenbedingungen und soziale Entwicklung. Andere Institutionen wie der African Peer Review Mechanism (siehe untenstehenden Artikel) berücksichtigen die «corporate governance» (Unternehmensführung). Die Reformen kommen geografisch und thematisch uneinheitlich voran. Nach dem Mo-Ibrahim-Index verschlechterten sich zwischen 2006 und 2010 die durchschnittlichen Werte für Kriminalität, politische Mitsprache und Menschenrechte. Umgekehrt ordnen Regierungen ihre Volkswirtschaften besser als vor fünf Jahren.

Während politische Reformen in den Medien und von Politikern gerne gelobt werden, bleibt die wirtschaftliche «governance» häufig im Hintergrund. Dabei sind die entsprechenden Reformen oftmals nachhaltiger und werden seltener von Partikularinteressen durchkreuzt. Glaubwürdigere Wahlen, wie sie dank Elektronik, modernen Wählerregistern und unabhängigen Wahlbehörden immer häufiger werden, garantieren noch lange keinen demokratischen Staat. Den Reformen zum Trotz fahre die Exekutive vielerorts fort, das Parlament und die Justiz zu gängeln, sagt Yarik Turianskyi vom Governance Programme des South African Institute of International Affairs (SAIIA). Patrick Chabal, Autor einer Studie der komplexen politischen Ordnung auf dem Kontinent («The Politics of Suffering and Smiling»), kritisiert in einem Aufsatz für das SAIIA, die Governance-Debatte blende die informelle Ebene der Politik aus, die in Afrika auf Patriarchalismus und Patronage beruhe.

Segnungen der Vernunft

Viele Regierungen haben im letzten Jahrzehnt die Budgetrichtlinien gestrafft und die Schuldenbewirtschaftung verbessert. Laut dem vor sechs Jahren erschienenen African Governance Report der Uno-Wirtschaftskommission für Afrika lag der Durchschnitt des Budgetdefizits von 25 untersuchten Staaten im vergangenen Jahrzehnt unter 4% des Bruttoinlandprodukts (BIP), im Vergleich zu über 6% zehn Jahre zuvor. Der Trend hat sich seither noch verstärkt. Finanzminister führen mittelfristige Budgetvereinbarungen ein, was die Aushöhlung von Planungsvorhaben zugunsten kurzfristiger Ausgaben erschwert. Steuerregister werden verbessert und die Steuereinnahmen erhöht. Als beispielhaft gilt der South African Revenue Service, eine unabhängige Behörde. Laut der Ökonomin Evelynne Change haben Staaten die Massnahmen zunächst ergriffen, um die Bedingungen internationaler Geldgeber zu erfüllen. Heute gilt es als selbstverständlich, niedrige Inflationsraten und Schulden sowie stabile Wechselkurse anzustreben.

Als makroökonomische Musterknaben gelten Südafrika, Rwanda, Uganda, Kenya, Ghana, Mauritius und Botswana. Südafrika und Kenya stehen in den einschlägigen Indizes gleichzeitig als besonders korrupt da – ein Hinweis darauf, wie unvollständig die Fortschritte oft sind. In Kenya wurden die fortschrittlichen Budgetvereinbarungen von Ministerien gleich wieder dazu missbraucht, unnötige Nachfinanzierungen zu beanspruchen und Geldabflüsse im Zusammenhang mit Korruption zu kaschieren. Die Kapitel Korruptionsbekämpfung in den Governance-Indizes verzeichnen kaum Erfolge, aber häufig Verschlechterungen.

Bewegung im Papierkrieg

Stark in Bewegung ist das mikroökonomische Regelwerk. Die Weltbank zeichnete Rwanda in ihrem jährlichen «Doing Business»-Bericht zum zweiten Mal in Folge als weltweit führenden Reformer aus. Statt 16 Tage wie im Jahr 2008 benötigt ein Investor heute noch 3 Tage für die Eröffnung eines Betriebs. Die Verfahrensschritte gingen von 9 auf 2 zurück, die Kosten für Gebühren und Bewilligungen von 170% auf knapp 5% des jährlichen nationalen Pro-Kopf-Einkommens. Daraufhin stiegen die Betriebseröffnungen in Rwanda von 700 pro Jahr auf über 3000. Das Rezept findet Nachahmer. Im Durchschnitt der fünf Staaten der East African Community (Kenya, Uganda, Tansania, Rwanda und Burundi) kann ein Investor heute innert 24 Arbeitstagen mit der Arbeit beginnen, im Vergleich zu 37 Tagen vor fünf Jahren.

Anderswo harzt es. In Kenya sind Baubewilligungen im weltweiten Vergleich teuer (168% des nationalen Pro-Kopf-Einkommens), aber im Vergleich mit Burundi (über 7000%) billig. 22 afrikanische Staaten haben die Handänderungssteuern gesenkt, aber mit durchschnittlich 10% des Verkaufswerts liegen diese in Afrika höher als in jeder anderen Weltregion. Vielerorts ist der Zugang zu Kredit leichter geworden. Eine Reform in Sierra Leone ersetzte letztes Jahr vier parallel erhobene Umsatzsteuern durch eine Mehrwertsteuer. Sieben Länder senkten 2010 die Unternehmenssteuern von durchschnittlich 32% auf 28%.

Fast überall werden die Regeln für gute Unternehmensführung überarbeitet. Laut Alison Dillon Kibirige, die in der ugandischen Hauptstadt Kampala Unternehmer ausbildet, werden Anforderungen an die Rechnungslegung von Firmen, das Risikomanagement, die Zusammensetzung von Verwaltungsräten und deren Pflichten sowie die Aus- und Weiterbildung von Führungspersonal erlassen. Die Fortschritte betreffen vor allem den Finanzsektor. Ghana, Nigeria, Kenya und Uganda haben internationale «Corporate governance»-Standards übernommen. Dabei zeichne sich ab, dass in Afrika mehrheitlich ein Mittelweg zwischen verbindlichen Regeln wie in Amerika und den in Europa üblichen lockereren Richtlinien eingeschlagen werde, sagt Dillon Kibirige.

Ein Hindernis ist die geringe Zahl von Aktiengesellschaften. In den Industriestaaten verbreiten sich Massgaben über die Börsenvorschriften. Afrikanische Firmen sind aber meist klein und gehören einer Familie. Die Johannesburg Stock Exchange, die 90% des Kapitalwerts aller Börsen auf dem Kontinent ausmacht, hat in den neunziger Jahren einen modernen und seither überarbeiteten Unternehmens-Kodex eingeführt (King Code III). Mehrere Länder haben das Regelwerk übernommen, aber ausserhalb Südafrikas und Nigerias listen die lokalen Börsen kaum je mehr als 50 Betriebe auf. Die Reichweite von Reformen, wenn sie überhaupt umgesetzt werden, ist entsprechend gering.

Kein Rezept

Man stehe am Anfang, sagt Dillon Kibirige. Während börsenkotierte Unternehmen erstmals über Dinge wie Risikomanagement und Kaderausbildung nachdächten, hielten ihr Kleinunternehmer in Seminarien selbstironisch entgegen, Afrikaner kennten keinen Winter und hätten nicht gelernt zu planen. Für den informellen Sektor habe niemand ein Rezept, wie Managementlehren an den Mann gebracht werden könnten, sagt Dillon Kibirige. Dabei ist das Problem bekannt. Afrikanische Banken rechtfertigen ihre exorbitanten Kreditzinsen meist mit dem Argument, die unstete Unternehmensführung der Kunden erhöhe ihr Risiko.

http://www.nzz.ch/nachrichten/wirtschaft/aktuell/kleine_schritte_zur_besseren_governance_1.13768774.html

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